Создано 14.10.2016 15:24
- Печать
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 №36, разъясняющее порядок применения судами ряда положений КАС РФ
Пленум Верховного Суда Российской Федерации своим постановлением от 27.09.2016 №36 дал разъяснения по вопросам применения судами положений КАС РФ. Одновременно это постановление отменяет ранее действовавшее Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия), органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".
Верховный Суд РФ особо подчеркнул право судов рассматривать другие административные дела в случае, если в ходе судебного заседания был объявлен перерыв.
Пленум Верховного Суда РФ не обошел вниманием и спорные ситуации, возникающие при определении подсудности дел. Так, в случае, если полномочия органа, чьи решения оспариваются, распространяются сразу на несколько районов, рассматривать заявление предлагается суду того района, на территории которого исполняется оспариваемое решение или возникли правовые последствия оспариваемых действий. Это же правило распространяется и на случаи, когда в суде оспариваются действия судебных приставов-исполнителей.
Подробно разъяснены положения, касающиеся защиты некоторых прав и законных интересов несовершеннолетних. Так, решения судов в отношении граждан этой категории, в полном объеме объявлению не подлежат. Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от порядка проведения судебного заседания - открытого либо закрытого.
Лицам, в защиту прав которых было подано коллективное административное заявление, было отказано в возможности непосредственно участвовать в судебных заседаниях. Одновременно эти лица не извещаются о времени и месте проведения судебных заседаний. Однако они могут знакомиться с делом, копировать его материалы или делать выписки из них. Напомним, представлять интересы группы заявителей в суде имеет право лицо, которому участниками иска поручено ведение административного дела.
Кроме того, в случае, если гражданин, заявивший аналогичное коллективному требование, отказался присоединяться к коллективному заявлению, его исковое заявление будет рассмотрено в последнюю очередь - после принятие судом решения по коллективному иску. Причем принимать решение по индивидуальному спору суд будет с учетом обстоятельств, установленных в решении по коллективному иску. В обратном случае судье придется мотивировать свое несогласие с ранее установленными фактами.
Вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску был решен судьями следующим образом. Так, помимо перечисленных в ч. 2 ст. 85 КАС РФ мер, таких, как приостановление оспариваемого решения или запрет совершения определенных действий, судам предлагается применять:
- наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику;
- возложение на административного ответчика и иных лиц, в том числе не участвующих в судебном процессе, обязанности совершить определенные действия;
- приостановление взыскания по исполнительному документу.
При этом уточняется, что до предъявления административного искового заявления и принятия его к производству меры предварительной защиты по административному иску не принимаются. А для принятия решения о замене одной меры защиты на другую таких мер не требуется проведения отдельного судебного заседания.
Также был очерчен круг дел, сроки рассмотрения и разрешения по которым не подлежат продлению. К ним отнесены административные дела о:
- защите избирательных прав и права на участие в референдуме;
- помещении иностранного гражданина в специальное учреждение для последующей депортации;
- принудительной госпитализации гражданина в стационар для оказания психиатрической помощи;
- административном надзоре над лицами, освободившимися из мест лишения свободы;
- защите интересов несовершеннолетнего или недееспособного лица, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства.
Верховный Суд РФ постановил, что суды могут не вести аудиопротоколирование только в случае неявки участников судебного процесса на заседание или если рассмотрение дела проводится без извещения участвующих в деле лиц.
Служба по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Республики Калмыкия
Сегодня Пленум Верховного суда (ВС) утвердил постановление о применении Кодекса административного судопроизводства (КАС). Наиболее существенное изменение по сравнению с проектом касалось сферы действия КАС. Пленум решил, что кодекс не должен применяться к оспариванию административных актов, влияющих на гражданские правоотношения. Обсуждение этого вопроса на уровне пленума показывает, что в будущем практика еще может колебаться в вопросе о том, какие споры должны рассматриваться в порядке, предусмотренном КАС.
Проект постановления пленум обсуждал в конце июня (см. ). Из итоговой версии документа исключили несколько положений (см. сравнение в ). Например, о том, что отсутствие аудиопротокола является безусловным основанием для отмены судебного решения. Или о том, что при нарушении правил территориальной подсудности апелляционный суд должен отменять решение суда первой инстанции. Верховный суд вернется к формулированию разъяснений по этим вопросам по мере накопления судебной практики, пояснила зампред ВС Татьяна Петрова, представлявшая сегодня проект документа.
Она подробно остановилась на дополнении, предложенном в постановление Администрацией президента. Это дополнение касается сферы действия КАС. В новом абзаце 5 пункта 1 сказано, что КАС не применяется к делам об оспаривании актов органов власти, если их исполнение привело к возникновению, изменению и прекращению гражданских прав и обязанностей (ст. 8 Гражданского кодекса). Действие этого общего критерия иллюстрирует следующий абзац: КАС не применяется к служебным спорам, спорам в рамках госслужбы, спорам о пенсиях и реализации гражданами социальных прав (хотя не все согласятся с тем, что эти отношения относятся к гражданско-правовым). Наконец, в пример приведены также споры, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма.
То, что при подготовке постановления Пленума ВС по этому вопросу возникла дискуссия, свидетельствует о проблемах, которые, вероятно, будут испытывать суды при определении сферы действия КАС. Приведенные в постановлении примеры совершенно не касаются дел, связанных с предпринимательской деятельностью. Между тем в этой области может возникнуть немало вопросов. Например, известное постановление правительства Москвы от 8 декабря 2015 года № 829-ПП о сносе торговых павильонов, очевидно, касалось гражданских прав частных лиц. С точки зрения критерия, предложенного в постановлении пленума, оспаривать этот акт надо было бы не по правилам КАС. Однако Мосгорсуд и впоследствии ВС применяли именно КАС (см. ). Решающую роль в том процессе, конечно, сыграло то, что постановление московского правительства суды сочли нормативным актом. Однако в иных случаях, когда вопрос о нормативном характере акта стоять не будет, по-видимому, спор о сносе должен попадать на рассмотрение в арбитражные суды.
Два призрака (в виде проектов) с лета 2016 года бродили по правовому полю административного судопроизводства и будоражили умы посвященного юридического сообщества. Это новое «всеобъемлющее» постановление Пленума Верховного суда и «кардинальные» изменения в в КАС РФ. И вот один из образов обрел плоть и явился пред нами .
Хотели как лучше
Призрак оказался нестрашным и бледным. То есть ожидаемых прорывов в правоприменении и судьбоносных открытий в толковании норм не произошло. Возможно, это ошибочное мнение. Авторы появившихся почти сразу за опубликованием постановления статей отмечают, что важными вопросами, затронутыми в нем, являются разъяснения о приказном порядке взыскания недоимок по налогам и об извещении участников процесса по СМС , о мерах предварительной защиты, мерах процессуального принуждения, о восстановлении пропущенного срока, о процедуре извещений, об основаниях для отмены актов органов власти, об обжаловании судебных актов и аудиопротоколировании , о том, какие споры рассматриваются по правилам КАС РФ . Как уже отмечалось , главной проблемой практики является определение критериев частноправовых и публично-правовых отношений, а соответственно, применения КАС либо ГПК в том или ином случае. В этом смысле пресловутое письмо Верховного суда РФ от 5 ноября 2015 г. N7-ВС-7105/15 дает фору постановлению. В письме критерием обозначен «характер правоотношений» между сторонами и есть список дел (с которым можно спорить, но он конкретен).В постановлении (п. 1) установлено, что «к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику». Причем «с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ».
И исключения: «не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда».
Буду рад, если такие разъяснения помогут нашим судам. Как говорится, хотели как лучше…
Способ, определяющий форму
Вроде бы все соответствует нормам статей 12 и 13 ГК РФ. Но почему же тогда комментарии к этим статьям отсылают к производству по делам из публичных правоотношений (административному судопроизводству)? Почему, например, известное постановление правительства Москвы от 8 декабря 2015 года №829-ПП о сносе торговых павильонов, очевидно, касавшееся гражданских прав, было рассмотрено Мосгорсудом и впоследствии ВС РФ по правилам КАС? Хотя с точки зрения критерия, предложенного в постановлении, оспаривать этот акт надо было бы в гражданском исковом производстве (и, видимо, в арбитражном суде) ?Дело в том, что способ защиты права в данном случае определяет форму защиты (или эрзац-форму, коей является КАС РФ) . Если мы хотим признать нормативный или ненормативный акт недействительным, то мы должны подавать административный иск (для этого и существует административное судопроизводство). Неважно, привело или не привело «его исполнение» к «возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей». А вот затем «в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными настоящего Кодекса» (ст. 13 ГК РФ). То есть если мы хотим взыскать убытки - предъявляем гражданский иск.
И, конечно, в случае, когда органы власти выступают в качестве стороны в гражданских правоотношениях (представляя Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования), следует предъявлять гражданский иск (например, о понуждении заключить договор). Так, наверное, и следовало разъяснить.
Что защищать по КАС?
Перейдем к исключениям. Во-первых, они настолько всеобъемлющи (одна «реализация гражданами социальных прав» чего стоит), что опять возникает вопрос: зачем создавался КАС? Разве не для того, чтобы облегчить гражданам защиту своих прав путем перераспределения обязанностей по доказыванию и повышения активности суда? Но если права в социальной сфере (пенсии, медицина, образование, труд и трудоустройство, служебные отношения и т. д.) априори защищаются по правилам ГПК (неважно, кто их нарушил), то что защищать по КАС? Не слишком ли сужена сфера его применения?Во-вторых, думается, что примеры исключений не очень согласуются с главной нормой. Именно в социальной сфере, например, пенсионного обеспечения, соответствующие организации (например, ПФР) «реализуют административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику". Напомню также, что в п.п. 1 и 11 ст. 21 КАС ПФР прямо указан.
В-третьих, упоминая как исключения служебные отношения, авторы, видимо, упустили из виду, что определенные служебные споры рассматриваются по правилам КАС РФ. Это споры с участием судей и военнослужащих .
Наконец, из постановления исчезли примеры иных административных дел (кроме дел, перечисленных в ст. 1 КАС), имевшиеся в проекте. Видимо, идет доработка изменений в КАС РФ, и авторы постановления не стали забегать вперед.
Очень огорчил пункт 87 (последний) постановления, которым признается не подлежащим применению постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Это ошибка. В указанном постановлении подробно разъяснялось, что понимать под решением, действием, бездействием органа власти, что понимать под органами власти, должностными лицами, подробно перечислялись исключения из действия главы 25 ГПК РФ (гл. 22 КАС), решались иные важные вопросы.
Чем это все заменить? Теми куцыми положениями, которые содержатся в пункте 2 постановления? О том, что под иными государственными органами понимаются, в частности, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, другие избирательные комиссии, Счетная палата Российской Федерации? О том, что могут быть оспорены решения, действия (бездействие) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности?
Проблемы остались
Что касается иных многочисленных пунктов постановления, то в основном они представляют собой воспроизведение норм КАС РФ с их толкованием в отдельных случаях.Отмечу наиболее интересные из них:
В судебном заседании все-таки можно объявлять перерыв, принципа непрерывности в административном судопроизводстве нет (п. 7);
Уменьшение и увеличение требований является их уточнением (п. 10);
Исполнение судебного акта является стадией процесса (п. 11);
Законные представители, руководители организаций и органов, представитель по коллективному исковому заявлению - член группы не обязаны иметь высшего юридического образования (п.п. 16, 19);
Полномочие на подписание и подачу иска включает полномочие на подписание и подачу заявления о вынесении судебного приказа (п. 21);
Адвокатские палаты должны назначить представителя лицам, не обладающим дееспособностью и не имеющим представителя (п. 23);
Под иными мерами предварительной защиты следует понимать всем известные меры обеспечения иска по ГПК и АПК - наложение ареста на имущество, приостановление взыскания по исполнительному листу…; до принятия иска меры предварительной защиты не применяются (п. 27);
Срок рассмотрения административных дел может быть продлен, за исключением дел, рассматриваемых в соответствии с гл. гл. 24, 28, 29, 30, 31 1 КАС;
В определенных случаях 15-дневный срок размещения информации до начала судебного заседания может не соблюдаться (п. 38);
Положения п. 1 ст. 165 1 ГК распространяются на административное судопроизводство (п. 39);
Судья отказывает в принятии заявления о вынесении судебного приказа, если до вынесения приказа от должника поступили возражения (п. 49);
Суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий и бездействия (п. 62);
Суд вправе объявить лишь резолютивную часть определения по сложным вопросам (п. 63);
Если по делу требуется присутствие административного ответчика (представителя), то оно не может быть рассмотрено по правилам упрощенного производства (п. 70).
Некоторые из указанных положений являются спорными.
К постановлению можно предъявить и иные претензии: некоторые положения являются трудными для понимания. Так, автор настоящей статьи так до конца и не понял смысл абз. 2 и 3 п. 61: отсутствуют подробные разъяснения, что следует понимать под допустимостью доказательств (нормы КАС и ГПК/АПК существенно различаются); осталось неясным, можно ли применять меры процессуального принуждения к административному истцу для понуждения его явиться в суд; в п. 79 постановления речь идет об оглашении доказательств, тогда как ст. 307 КАС говорит об их исследовании. Это существенная разница.
Попытаюсь подвести итог. Необходимость принятия постановления диктовалась трудностями, с которыми сталкивались суды при применении КАС РФ. В постановлении получили разъяснение и толкование многие спорные и важные вопросы правоприменения. Однако отдельные существенные проблемы не нашли должного разрешения, возможно, по объективным причинам.
Остается лишь надеяться, что будущие изменения в сам КАС, если его будут совершенствовать, оправдают ожидания как юристов, так и всего общества. Ведь целью создания и существования процессуальных законов должны являться доступность правосудия и реальная защита прав, а не удовлетворение чьих-либо профессиональных или научных амбиций.
5. Согласно части 11 статьи 11 КАС РФ решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (пункт 2 части 4 статьи 215 КАС РФ).
Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.
6. Ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования закрытого судебного заседания, их воспроизведение осуществляются в условиях, обеспечивающих невозможность их копирования и передачи другим лицам. Копии соответствующих записей лицам, участвующим в деле, не выдаются ( , пункт 5 части 1 статьи 45 , КАС РФ).
7. В ходе рассмотрения административного дела может быть объявлен перерыв в судебном заседании. В период объявленного перерыва не исключается возможность рассмотрения судом других дел (часть 4 статьи 2 КАС РФ, АПК РФ).
Подсудность административных дел
8. В случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (часть 2 статьи 22 КАС РФ).
Указанные положения применяются также при оспаривании решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей.